Beyond promise or problem: How state and citizens interact in participatory governance for urban marginality

Steden over de hele wereld groeien – en stedelijke ongelijkheid ook. In reactie daarop starten veel overheden participatieve wijkaanpakken: beleidsaanpakken om stedelijke marginaliteit aan te pakken, samen met bewoners. In dit proefschrift onderzoek ik hoe de interactie tussen overheden en bewoners van deze wijken vorm krijgt binnen zulke aanpakken en wat dit, zowel theoretisch als praktisch, betekent voor de aanpak van stedelijke marginaliteit.

Om deze vragen te beantwoorden deed ik etnografisch onderzoek in Nederland en in Frankrijk: waar ondanks het ideaal van gelijkheid voor alle burgers ongelijkheid een dagelijkse realiteit is voor velen. Meer specifiek onderzocht ik de verhalen, ervaringen en praktijken van stedelijke professionals en buurtbewoners binnen twee participatieve beleidsaanpakken: ik volgde de in Tilburg gestarte PACT-aanpak in Nederland en onderzocht het nationale programma voor zogenaamde prioriteitswijken, de politique de la ville, in banlieues in de regio Île-de-France in Frankrijk.

Mijn onderzoek laat zien dat de interactie tussen de overheid en burgers verschillende vormen aannam, zowel in Nederland als in Frankrijk. Zo bewogen stedelijke professionals en bewoners langs elkaar heen, bijvoorbeeld wanneer een ambitie van de overheid zoals burgerparticipatie in de praktijk anders uitpakte en sommige bewoners niet konden of wilden meedoen. Ook botsten ze expliciet wanneer de alledaagse en informele activiteiten van buurtbewoners, bijvoorbeeld het hangen op straat van jongeren, niet pasten in de vormen van participatie zoals voorgesteld door de overheid en daardoor werden uitgesloten van de wijkaanpak. Maar ook vonden professionals en bewoners elkaar: in nieuwe rollen, plekken in de wijk en relaties ‘tussenin’ die ontstonden als onderdeel van participatieve wijkaanpakken. Zo vonden zij elkaar bijvoorbeeld in een ‘huis van de wijk’ of een buurtbewoner werkzaam voor de gemeente.

Bovendien laat mijn onderzoek zien dat binnen deze verschillende vormen van interactie een ‘kwetsbaarheid’ of ‘anders-zijn’ dat werd toegeschreven aan gemarginaliseerde buurten en bewoners een belangrijke rol speelde. In zowel Nederland als Frankrijk leidde dit tot wat ik ‘paradoxale participatieve praktijken’ noem, waarin burgers werden gepositioneerd als ‘actief’ en experts maar ook als kwetsbare burgers die hulp nodig hebben van buitenaf. In Frankrijk, meer dan in Nederland, is dit ‘anders-zijn’ sterk verbonden met de stigmatisering van de banlieues, waarbij de bewoners van Franse ‘kwetsbare’ wijken ook werden gezien als afwijkend van een Franse, Republikeinse, nationale ‘norm’.

Dit proefschrift draagt bij aan theoretische kennis over de governance van stedelijke marginaliteit door in te zoomen op de interactie tussen de overheid en burgers. Waar eerder onderzoek de nadruk legt op samenwerking of juist conflict in de relatie tussen de overheid en burgers, beargumenteer ik dat die relatie complexer is dan dat. De verschillende vormen van interactie tussen de overheid en burgers en de rol die de ‘kwetsbaarheid’ van buurten en bewoners daarin speelt, illustreren namelijk dat deze relatie niet simpelweg een belofte van samenwerking inwilligt of puur problematische aspecten kent, maar zich daar ‘tussenin’ bevindt. In dit ‘tussenin’ kan de ‘kwetsbaarheid’ van gemarginaliseerde bewoners en buurten worden erkend én bevraagd. Daarmee kan het dienen als basis voor hoe de overheid en burgers samen kunnen werken in de context van stedelijke marginaliteit. Voor hun werkpraktijk is het van belang participatie als ‘het’ antwoord te bevragen, een reflexieve houding aan te nemen ten opzichte van ideeën over ‘actief burgerschap’ en ‘kwetsbaarheid’, en aandacht te schenken aan de bestaande relaties ‘tussenin’.

_

Cities around the globe are growing. And so is urban inequality. In response to this, governments increasingly employ participatory approaches that start from the idea that urban change can only be realized together with urban residents. In this dissertation, I study how the state and citizens interact in participatory governance approaches, and what that means for the theory and practice of the governance of urban marginality.

I developed an answer to these questions based on ethnographic research in the Netherlands and France: where inequality remains a daily reality for city dwellers despite ideals of equality for all citizens. More specifically, I studied the stories, experiences and practices of urban professionals and residents within two participatory governance approaches: I followed the PACT-approach that was initiated in the Dutch city of Tilburg, and France’s national urban policy program, the politique de la ville, in banlieues in the Île-de-France region.
The research shows that the state and citizens interacted in different ways, both in the Netherlands and France. At times, urban professionals and residents moved past one another. For instance, when state ambitions like the participation of citizens turned out differently in practice as some residents could not or would not participate. Moreover, sometimes they clashed explicitly as informal and everyday activities of marginalized residents did not fit in, and where thus excluded from, formal participatory structures of the state. Think about, for instance, youths who are hanging out on the street. However, the state and citizens also found one another: in new roles, places in the neighborhood and relationships ‘in-between’ that emerged as part of the participatory governance of urban marginality. For instance, in a ‘Neighborhood Home’ or neighborhood resident who worked for the municipality.

Moreover, this research demonstrates that a ‘vulnerability’ or general ‘otherness’ that was ascribed to marginalized neighborhoods and residents appeared to play an important role within the interaction between the state and citizens. In the Dutch and French context, it resulted in what I call paradoxical participatory approaches in which citizens were positioned as ‘active’ and experts, but also as vulnerable citizens in need of outside help. In France, more than in the Netherlands, this ‘otherness’ was strongly associated with the stigmatization of the banlieues in which the residents of France’s ‘vulnerable’ neighborhoods were seen as deviant from a French, Republican, national ‘norm’ too.

This dissertation contributes to existing scholarship on the governance of urban marginality by zooming in on the interaction between the state and citizens. While previous research highlights cooperation or conflict in the relationship between the state and citizens, I argue that this relationship is more complex than that. The various ways in which the state and citizens interact, and the role played within this interaction by the ‘vulnerability’ ascribed to neighborhoods and residents, show that this relationship does not simply fulfill a promise of cooperation or is characterized by problematic aspects only. It is, rather, a relationship ‘in-between’. In this ‘in-betweenness’, the ‘vulnerability’ of marginalized residents and neighborhoods can be acknowledged and questioned, and it can therefore serve as the basis for how the state and citizens may govern urban marginality together. This research suggests that within that work practice, it is important to question participation as ‘the’ answer, to take a reflexive stance with regard to existing ideas about ‘active citizenship’ and ‘vulnerability’, and to take into account existing relationships ‘in-between’.