Evaluatie Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg

De Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (Wkkgz) is per 1 januari 2016 van kracht geworden, met als hoofddoelen het versterken van de positie van cliënten en het bevorderen van de kwaliteit van zorg. Volgens artikel 31 Wkkgz zendt de minister binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van de wet
een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk aan de StatenGeneraal. Deze evaluatie betreft het onderzoek naar de doeltreffendheid en de effecten van de Wkkgz.

De Wkkgz in vogelvlucht
De Wkkgz vervangt de Kwaliteitswet zorginstellingen (Kwz) en de Wet klachtrecht cliënten zorgsector (Wkcz). Vergeleken met deze twee wetten kent de Wkkgz een grotere reikwijdte. Het begrip ‘zorgaanbieder’ in de Wkkgz is breder gedefinieerd en de Wkkgz geldt ook voor aanbieders van cosmetische en alternatieve zorg, solistische werkende zorgaanbieders en andere vormen van zorg. Wat het bevorderen van de kwaliteit van zorg betreft, laat de Wkkgz het systeem van de Kwz intact. Het uitgangspunt blijft de eigen verantwoordelijkheid van de zorgaanbieder voor het bieden van goede zorg. Wel voegt de Wkkgz een aantal nieuwe elementen toe, waaronder de vergewisplicht (onderzoek naar arbeidsverleden van sollicitant), de meldplicht ontslag bij ernstig tekortschieten en voorschriften inzake het omgaan met incidenten en calamiteiten. Wat het klachtrecht betreft, kiest de Wkkgz voor een andere benadering dan de eerdere Wkcz. De Wkkgz is met meer nadruk gericht op het versterken van de positie van de patiënt door een laagdrempelige klachtbehandeling om, zo mogelijk zonder escalatie, voor klager en zorgaanbieder een bevredigende oplossing te vinden. De Wkkgz biedt de zorgaanbieder veel ruimte voor de inrichting van die laagdrempelige klachtbehandeling. Daarnaast geldt de verplichting van de zorgaanbieder om zich aan te sluiten bij een geschilleninstantie. Die instantie is bevoegd een bindend advies te geven en een vergoeding van geleden schade toe te kennen tot een bedrag van in ieder geval € 25.000,-. De Wkkgz belast de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd met het toezicht op de naleving van de bepalingen in de Wkkgz.

Werkwijze voor deze evaluatie
Deze evaluatie is uitgevoerd door middel van een combinatie van juridisch en empirisch onderzoek. Allereerst is een analyse gemaakt van de doelen van de wet en de instrumenten die de Wkkgz biedt voor het realiseren van die doelen. Ook is geanalyseerd welke discussiepunten aan de orde komen in de juridische literatuur over de Wkkgz. Vervolgens is ingegaan op de praktijk van de Wkkgz. Hiertoe is gekozen voor het uitvoeren van vijf casestudies, waarin steeds een specifieke zorgsector centraal staat. In deze casestudies is op sector niveau informatie verzameld over de werking van de Wkkgz, waarbij werd ingegaan op juridische en beleidsmatige aspecten. De casestudies betroffen de ziekenhuizen, de huisartsenzorg, de tandartsenzorg, de zorg voor mensen met een verstandelijke beperking en de aanbieders van alternatieve en cosmetische zorg en solistische werkende zorgaanbieders. De vijf casestudies zijn aangevuld met nader onderzoek rond het thema klachtrecht. Daarnaast zijn de belangrijkste resultaten uit de casestudies voorgelegd aan een brede
vertegenwoordiging van patiënten, juristen, professionals en instellingen uit de overige sectoren. Ten slotte zijn vragen over de werking van de Wkkgz voorgelegd aan de Inspectie. De resultaten van het juridische en het empirische onderzoek vormden vervolgens de basis voor onze conclusies en 32 aanbevelingen.

Doelbereiking
In het algemeen kan worden gesteld dat de uitgangspunten van de Wkkgz wat het kwaliteits- en veiligheidsbeleid en het klachtrecht betreft, breed worden gedragen. Ook is de algemene indruk dat de wet aan het bevorderen van deze doelen ook daadwerkelijk bijdraagt. Wel zijn er onderdelen van de wet en
praktijk die een kritische reflectie behoeven.

Reikwijdte
De Wkkgz betreft sectoren die onderling sterk verschillen in bekendheid met eerdere wetgeving en in structuur. Niet elke sector van de zorg is even ver met het vormgeven van de eisen uit de Wkkgz. Daarnaast geldt dat de Wkkgz vooral goed lijkt aan te sluiten bij de grotere zorgorganisaties, zoals ziekenhuizen. Bij kleinere zorgaanbieders, en in het bijzonder beroepsbeoefenaren die in een solopraktijk werkzaam zijn, sluiten de eisen uit de Wkkgz minder goed aan. Het verdient daarom aanbeveling om in het toezien op de naleving van de Wkkgz ruimte te bieden voor enige sectorale differentie. Ook constateren wij dat de Wkkgz vooral geschreven is met het oog op zorgorganisaties waarbij de bestuurder aangesproken kan worden op de kwaliteit en veiligheid en het klachtrecht. Op dit punt sluit de Wkkgz niet altijd aan bij ontwikkelingen in de zorg, zoals netwerkzorg of het werken met franchiseconstructies. Het is niet eenvoudig deze ontwikkelingen te vertalen in concrete aanpassingen van de tekst van de Wkkgz. Daarom is het beter de dynamiek van toezicht neer te leggen in een door de Inspectie zelf op te stellen toezichtkader, dat zich richt op dit soort andersoortige organisatievormen.

Kwaliteit en veiligheid
Veel aandacht gaat uit naar de meld- en vergewisplichten in de Wkkgz. Deze plichten leggen een groot beslag op de inspectiecapaciteit en op de capaciteit bij zorgaanbieders, waarbij veel aandacht uitgaat naar de juiste manier van melden en onderzoeken. We zien het risico van ritualisering: wel goed zijn in het melden van calamiteiten, minder aandacht hebben voor het leerproces. Het is belangrijk dat de focus weer meer komt te liggen bij het belang van een lerende organisaties, gericht op het verbeteren van kwaliteit en veiligheid. Hierbij past ook de ambitie om het proces van het leren van incidenten en fouten nadrukkelijker te verbinden met een breder beleid inzake ‘open disclosure’. De meldplicht ontslag bij ernstig tekortschieten en de hiermee verbonden vergewisplicht zijn erop gericht dat een disfunctionerende beroepsbeoefenaar niet zomaar elders aan de slag kan gaan. Het belang hiervan voor individuele patiënten is groot. De combinatie van deze twee plichten blijkt in de praktijk echter niet te werken.

Klachten en geschillen
De regeling van klachten en geschillen heeft op een aantal punten niet gebracht wat de wetgever ermee voor ogen had. Als eerste geldt dat de informatievoorziening over klachtmogelijkheden lang niet altijd op orde is. Vervolgens zien wij dat de mogelijkheden nog onvoldoende worden benut om meer samenhang te brengen in de afhandeling van klachten, geschillen, maar ook incidenten, fouten en claims. Daarnaast geldt dat, met name in ziekenhuizen, de termijnen die voor de laagdrempelige klachtbehandeling zijn gesteld leiden tot ongewenste formalisering van het traject. Ook de mogelijkheden om lering te trekken uit de klachten blijft onderbenut. Veel kritische observaties betreffen de geschilleninstantie, ook vanuit het perspectief van patiënten. Vergeleken met de voormalige klachtencommissie oordelen patiënten minder vaak positief over de mate waarin zij zich serieus genomen voelden en de mate waarin zij ervaarden dat hun klacht had bijgedragen aan het verbeteren van de kwaliteit. Verder is het opmerkelijk dat patiënten de geschilleninstantie veel minder vaak als onafhankelijk beoordelen dan de voormalige klachtencommissie.
Deze en andere observaties zijn aanleiding om te pleiten voor een diepgaander onderzoek naar het functioneren van de behandeling van klachten en geschillen, in ieder geval gericht op de geschilleninstanties.

Toezicht
Eerder in deze samenvatting is al ingegaan op de noodzaak het toezicht toe te snijden op verschillen tussen sectoren en om de meldplichten zo te herinrichten dat ze, meer dan nu, bijdragen aan lerende organisaties en op die manier beter bijdragen aan kwaliteit en veiligheid. Ook is aangegeven dat het
goed zou zijn een toezichtkader te ontwikkelen dat zich specifiek richt op het toezicht op ‘lastige’ organisatorische constructies. Daarnaast pleiten wij ervoor dat de Inspectie de zaken die zij leert uit haar eigen onderzoek beter en vaker deelt met de zorgaanbieders en zorgaanbieders stimuleert ook onderling van elkaar te leren.

Tot slot
Al met al concluderen wij dat het draagvlak voor de Wkkgz breed is, dat de Wkkgz het bereiken van de gestelde doelen daadwerkelijk bevordert. Tegelijk constateren we dat het belangrijk is om binnen de wettelijke kaders de ruimte te zoeken om de eisen uit de wet aan te laten sluiten bij de verschillende vormen waarin zorg wordt geboden en dat het belangrijk is om formalisering en ritualisering te bestrijden en oog te houden voor de bedoeling van de wet. De invulling van het onderdeel klachten en geschillen heeft op een aantal punten niet gebracht wat de wetgever ermee voor ogen had.