Vormen van tegenmacht: Georganiseerd wantrouwen in de lokale democratie

Tegenmacht is vanuit verschillende perspectieven te bekijken. Vanuit een institutioneel perspectief én – zoals de Franse filosoof Pierre Rosanvallon doet - vanuit een burgerlijk perspectief. In mijn onderzoek combineer ik deze perspectieven. Het doel van dit onderzoek is inzicht te geven in het functioneren van tegenmacht in de Nederlandse lokale democratie en in de mechanismen die aan het functioneren ten grondslag liggen. Van het functioneren van tegenmacht op het lokale niveau bestaat namelijk nog geen goed beeld. Het onderzoek richt zich op de volgende hoofdvraag: “Hoe zijn hedendaagse expressies van tegenmacht in de context van de Nederlandse lokale democratie te begrijpen?” In de kern gaat institutionele tegenmacht over het voorkomen dat de ene institutie de andere niet zo kan overheersen en haar wil door kan drijven ten koste van de andere institutie. Rosanvallon (2008) onderscheidt drie vormen van democratisch wantrouwen, die tezamen gestalte geven aan zijn concept ‘counter-democracy’: 1. Toezicht; 2. Belemmering; 3. Toetsingen van een oordeel. Dit zijn burgerlijke vormen van tegenmacht. Burgers stellen de macht onder toezicht en controleren haar. Het gaat hen niet om het 'grijpen' van de macht. De vormen dwingen bestuurders om rekenschap af te leggen en zich verantwoordelijk te gedragen. Het is eigenlijk een nieuw soort veld van burgerparticipatie: van burgers die toezicht houden op de (lokale) bestuurders. Het is geen ‘scheppende’, wel een ‘corrigerende’ vorm van burgerparticipatie. Volgens Rosanvallon heeft tegenmacht grenzen nodig, om te voorkomen dat het ‘radicaliseert’. Zo kan (burgerlijke) tegenmacht doorschieten naar populisme.

In mijn conceptueel referentiekader, de tegenmachtkubus, komen de verschillende benaderingen van tegenmacht samen. Via empirisch onderzoek heb ik, met vier zogenaamde ‘extensieve exploraties’, in kaart gebracht welke vormen van tegenmacht zich waar ophouden en hoe tegenmacht gepercipieerd wordt. Dit heb ik gedaan bij vier verschillende gemeenten: Dordrecht, Rotterdam, Oldenzaal en Tholen. Vervolgens heb ik in een intensieve casus een burgerlijke beweging van tegenmacht onder de loep genomen, namelijk het Rotterdamse initiatief ‘Recht op de stad’. ‘Recht op de stad’ zet zich in voor een ander woonbeleid. De extensieve exploraties en de intensieve casus tonen aan dat de drie vormen van burgerlijke tegenmacht die Rosanvallon (2008) onderscheidt de effecten van institutionele vormen van tegenmacht kunnen aanvullen en schragen.

Het empirisch onderzoek toont ook dat het college van burgemeester en wethouders maatgevend is. De macht lijkt door afzonderlijke varianten van tegenmacht lastig te beteugelen. Belangrijk voor de ontwikkeling van tegenmacht is de op consensus gerichte (bestuurs)cultuur. Het streven naar consensus en samenwerking verhoudt zich in de Nederlandse lokale democratie soms moeilijk tot tegenmacht. Het idee dat tegenmacht niet alleen voor (noodzakelijke) begrenzing zorgt, maar eveneens bekrachtigend kan werken, lijkt nog niet breed gedeeld te worden. Om de staat van tegenmacht in de Nederlandse lokale democratie te begrijpen is Rosanvallons drieslag in grote mate bruikbaar gebleken. Wel vragen de ruime categorisering, de noemer belemmering, de nadruk op horizontale machtenscheiding en het samenwerkingsgerichte karakter van de Nederlandse lokale democratie in het algemeen en de omgang met tegenmacht in het bijzonder, om aanscherping van Rosanvallons typologie. In mijn aanscherping is Rosanvallons drieslag een vierslag geworden. De vier categorieën die ik onderscheid zijn: 1. (Horizontaal) toezicht; 2. Bestuurskritiek; 3. Protest en 4. Toetsingen van een oordeel.

Onder de noemer ‘van begrijpen naar begrip’ doe ik aanbevelingen voor verder bestuurskundig onderzoek en voor de lokale bestuurspraktijk. Onderzoek stelt in staat om beter te begrijpen. In het licht van sturing op grote maatschappelijke ontwikkelingen en onzekerheden is het van belang om de rol van georganiseerd wantrouwen hierbij beter te begrijpen. Hier ligt een opdracht voor bestuurskundig onderzoek. Na begrijpen ontstaat mogelijk begrip. Het faciliteren van democratisch burgerschap en tegenwicht als democratische waarde is een spoor dat gevolgd kan worden om tot meer begrip voor tegenmacht te komen. Een hoofdspoor om binnen de politieke democratie tot meer begrip van en voor tegenmacht te komen, is het vergroten van de bewustwording van het belang van tegenspel bij de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders en de ambtelijke organisatie. Dat kan door te investeren in wat ik ‘democratische geletterdheid’ noem. Daaronder versta ik de competentie om kwesties in democratische termen te begrijpen, om er vervolgens adequaat mee om te gaan. Een belangrijke boodschap: iedereen is gebaat bij een lokale democratie met een sterke tegenmacht, niemand is gebaat bij almacht.

___

Countervailing power can be viewed from different perspectives. From an institutional perspective and - like the French philosopher Pierre Rosanvallon does - from a civic perspective. In this research, these perspectives will be combined. The purpose of this research is to provide insight into the functioning of countervailing power in Dutch local democracy and the mechanisms underlying its functioning. So far, a good picture of the functioning of countervailing power at the local level is lacking. The research focuses on the following main question: “How can contemporary expressions of countervailing power be understood in the context of Dutch local democracy?” At its core, institutional countervailing power is about preventing one institution from dominating the other and enforcing its will at the expense of the other institution. Rosanvallon (2008) distinguishes three forms of democratic distrust, which together shape his concept of ‘counter-democracy’: 1. Oversight; 2. Obstruction, and 3. Reviews of judgment. These are civic forms of countervailing power. Citizens supervise and control power without seeking to “seize” it. The forms force administrators to be accountable and behave responsibly. It is a new kind of field in citizen participation: of citizens supervising (local) administrators. It is not a “creative,” but a “corrective” form of citizen participation. According to Rosanvallon, countervailing power needs boundaries, to prevent it from “radicalizing.” Rosanvallon acknowledges that countervailing power can slip into populism.

In the conceptual framework of this research, the countervailing power cube, the different approaches to countervailing power come together. Through empirical research, with four so-called ‘extensive explorations’, the forms and locations of countervailing power that occur, and the way in which countervailing power is perceived are mapped. This research was conducted in four different municipalities: Dordrecht, Rotterdam, Oldenzaal and Tholen. Afterwards, an intensive case study is performed to scrutinize a civilian countervailing power movement, namely the Rotterdam initiative ‘Recht op de stad’. ‘Recht op de stad’ is committed to a different housing policy. The extensive explorations and the intensive case study show that the three forms of civic countervailing power that Rosanvallon (2008) distinguishes can complement the effects of institutional forms of counterpower.

The picture that emerges is one of a Board of Mayor and Aldermen with a dominant presence, making it difficult, in practice, for institutional countervailing powers such as courts of auditors and ombudsmen to make a significant impact. The same is true for the civic forms surrounding local political democracy. Important for the development of countervailing power is the consensus-oriented (administrative) culture. Sometimes, it can be difficult to reconcile the pursuit of consensus and cooperation in Dutch local democracy is with countervailing power. The idea that countervailing power not only provides (necessary) limits, but can also have an empowering effect, does not seem to be widely shared yet. To understand the state of countervailing power in Dutch local democracy, Rosanvallon's three-pronged approach is proven to be useful. However, the broad categorization, the inclusion of obstruction, the emphasis on the horizontal separation of powers, and the collaborative nature of Dutch local democracy—especially its interactions with countervailing power—necessitate a refinement of Rosanvallon's typology. In this research, his classification on these points is modified, to create a replication suited to the Dutch context. This refined typology is tailored to Dutch local democracy. In this version, Rosanvallon’s three categories are expanded to four, resulting in a more nuanced framework. The four categories of countervailing power that are distinguished in the modified framework are: 1. (Horizontal) Oversight; 2. Governance criticism; 3. Protest; 4. Reviews of judgement.

Under the heading “from understanding to comprehension”, recommendations for further public administration research and local administration practice are made. Considering steering for major social developments and uncertainties, it is important to get a better understanding of the role of organized distrust in this regard. Here lies a task for public administration research. Comprehension may follow understanding. Facilitating democratic citizenship and countervailing power as a democratic value is a track that can be followed to achieve greater understanding of countervailing power. A main track to gain a better understanding and to receive support for countervailing power within political democracy is to increase awareness of the importance of countervailing power among the city council members, the Board of Mayor and Aldermen, and the civil service. This can be achieved by investing in what is called “democratic literacy.” This stands for the ability to understand issues in democratic terms, and the capabilities to adequately deal with them. An important message: everyone benefits from a local democracy with strong countervailing powers, while no one benefits from omnipotence.